浙江：土地利用新模式——“坡地村鎮(zhèn)”與“農(nóng)旅融合”

如何從稀缺的土地資源中拓展更大的發(fā)展空間?充分開發(fā)利用低丘緩坡，推進“坡地村鎮(zhèn)”建設，發(fā)展“坡地經(jīng)濟” 走農(nóng)旅融合之路，實踐鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是浙江近年來的創(chuàng)新探索。

近日，浙江省政府辦公廳出臺《關于做好低丘緩坡開發(fā)利用推進生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”建設的若干意見》，《意見》要求通過對低丘緩坡資源高質量的合理開發(fā)利用，統(tǒng)籌保耕地、護生態(tài)、促發(fā)展，建設房在林中、園在山中的山水林田房為一體的生態(tài)型村鎮(zhèn)，為浙江“兩個高水平”建設提供重要資源要素保障。

坡地上如何“長”出村莊?“坡地村鎮(zhèn)”具有哪些特點?如何帶動農(nóng)旅融合項目發(fā)展?政府推進生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”建設，又提出了哪些具體意見?本文為您詳細解讀。

1、具有浙江特色

浙江山多地少，經(jīng)濟發(fā)展迅猛，用地需求旺盛，長期面臨著保障發(fā)展和保護耕地的“兩難”局面。如何破解這個困局呢?憑著“敢為人先，勇立潮頭”的浙江精神，2015年浙江省調整思路，推行“坡地村鎮(zhèn)”建設用地試點，將目光聚焦山坡地，開發(fā)低丘緩坡，積極探索出一條“保護與保障并舉”的土地利用管理模式——“坡地村鎮(zhèn)”，向山坡地要土地、要空間?！捌碌卮彐?zhèn)”按照“房在林中，園在山中”的要求，實行“點狀布局、垂直開發(fā)”，采取“點狀供地”，建筑實行依山順勢、錯落有致、間距適宜的規(guī)劃布局，實現(xiàn)“山、水、林、田、城一體”?！捌碌卮彐?zhèn)”項目得到國土資源部肯定，認為“具有長遠、全局、典型、示范的作用”。

2、創(chuàng)新管理模式

一是“坡地村鎮(zhèn)”建設實現(xiàn)“零占耕地、少占農(nóng)用地”，減少城鎮(zhèn)化對現(xiàn)有耕地的占用，切實保護平原優(yōu)質耕地特別是基本農(nóng)田，既拓展了城鄉(xiāng)建設用地空間，又保障了全省糧食安全生產(chǎn)。

二是牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”理念，堅持“在保護中開發(fā)，在開發(fā)中保護”的用地方針，制定落實生態(tài)環(huán)境保護、水土保持和地質防災等具體措施。

三是“坡地村鎮(zhèn)”建設用地實行“征轉分離，分類管理”，按照“用多少，征多少，建多少，轉多少”的原則，辦理農(nóng)用地轉用和土地征收手續(xù)。四是“坡地村鎮(zhèn)”項目實行用地空間、布局“多規(guī)合一”，以土地利用總體規(guī)劃為基礎，與城鄉(xiāng)規(guī)劃、林地保護利用規(guī)劃、水土保持規(guī)劃等相關規(guī)劃銜接。

3、推行綠色發(fā)展

一是“坡地村鎮(zhèn)”項目依托地域自然條件和區(qū)位優(yōu)勢，打造集約低碳的生產(chǎn)空間、宜居適度的生活空間、山清水秀的生態(tài)空間，充分彰顯區(qū)域特色、產(chǎn)業(yè)特色、建筑特色、景觀特色、人文特色，形成村鎮(zhèn)建設“一品一韻”，推進山區(qū)的新型城鎮(zhèn)化建設。

二是充分依托山林自然風景資源，開發(fā)生態(tài)(農(nóng)業(yè))觀光、休閑度假、生態(tài)養(yǎng)生、露營運動等生態(tài)休閑旅游觀光建設項目用地，實行點狀配套設施建設用地布局開發(fā)，促進我省旅游業(yè)加速發(fā)展。

三是“坡地村鎮(zhèn)”的建設用地規(guī)劃選址和村莊設計，遵循“村民自治、農(nóng)民自愿”的原則，充分聽取和征求村民意見，尊重和維護村民民主決策和民主管理權利，確保廣大農(nóng)民安居樂業(yè)，促進農(nóng)村生產(chǎn)生活生態(tài)融合。四是按照“宜農(nóng)則農(nóng)、宜建則建、宜林則林”的原則確定各類用地規(guī)模和布局，結合地形地貌特征，依山而建，依勢而就，點狀開發(fā)，防止削峰填谷式平的開發(fā)。

“坡地村鎮(zhèn)”試點政策的出臺，為開發(fā)生態(tài)休閑、度假旅游等建設用地提供了機會，不僅激活了工商資本投資鄉(xiāng)村旅游的熱情，同時帶動了高端經(jīng)營人才、先進經(jīng)營理念進入農(nóng)村。農(nóng)民不僅獲得土地流轉的收入，還可以在工地上打工，有的甚至還能在項目收益中獲得分紅。

以下為意見原文：

浙江省人民政府辦公廳關于做好低丘緩坡開發(fā)利用推進生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”建設的若干意見

浙政辦發(fā)〔2018〕64號

各市、縣(市、區(qū))人民政府，省政府直屬各單位：

科學合理開發(fā)利用低丘緩坡資源，推進生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”建設，是優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、深化土地供給側結構性改革、有效保護耕地的重要舉措。為有效緩解土地供需緊張矛盾，進一步落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益多贏目標，經(jīng)省政府同意，現(xiàn)提出如下若干意見：

一、總體目標

深入貫徹落實黨的十九大和省第十四次黨代會精神，以新時代中國特色社會主義思想為指導，通過對低丘緩坡源高質量的開發(fā)利用，統(tǒng)籌保耕地、護生態(tài)、促發(fā)展，建設房在林中、園在山中的山水林田房為一體的生態(tài)型村鎮(zhèn)，實現(xiàn)耕地保護更加有效、用地保障更為有力、村鎮(zhèn)建設更顯特色、生態(tài)環(huán)境更具質量，為我省“兩個高水平”建設提供重要資源要素保障。

二、基本原則

(一)科學規(guī)劃，合理選址。以土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃為基礎，結合區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展用地需求，選擇區(qū)位條件好、符合環(huán)境功能區(qū)劃和生態(tài)保護紅線要求、非地質災害高易發(fā)區(qū)的低丘緩坡進行開發(fā)建設。

(二)保護優(yōu)先，統(tǒng)籌推進。尊重自然、順應自然，始終將生態(tài)環(huán)境保護放在優(yōu)先位置，切實保護原有地貌景觀環(huán)境，統(tǒng)籌落實水土保持、地質災害防治等措施，有效降低對周邊生態(tài)環(huán)境的影響。

(三)因地制宜，高效利用。按照宜建則建、宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林的原則，結合低丘緩坡地形地貌特征，合理確定開發(fā)建設規(guī)模和布局，嚴禁削峰填谷、大開大挖等嚴重改變原有地形地貌、破壞生態(tài)環(huán)境的行為。

(四)規(guī)范管理，有序開發(fā)。依據(jù)生態(tài)環(huán)境保護、水土保持、地質災害防治等方面的法律法規(guī)和有關政策規(guī)定，健全低丘緩坡開發(fā)利用機制，統(tǒng)籌規(guī)劃開發(fā)地塊，合理安排建設項目，切實防止濫占亂用低丘緩坡資源。

三、優(yōu)化開發(fā)利用政策

(一)實行“多規(guī)合一”、精細用地。編制低丘緩坡開發(fā)利用保護專項規(guī)劃，統(tǒng)籌落實低丘緩坡開發(fā)建設用地規(guī)劃空間，切實做好開發(fā)區(qū)域所涉及的土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)劃，以及低丘緩坡綜合開發(fā)利用、生態(tài)保護、水土保持、林地保護利用、地質災害防治等規(guī)劃的相互銜接。休閑度假、旅游觀光等建設項目單獨選址在土地利用總體規(guī)劃確定的城鄉(xiāng)建設用地擴展邊界外的，可以使用規(guī)劃新增建設用地預留指標申報土地利用總體規(guī)劃落實方案;選址在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設用地范圍外的，可依據(jù)經(jīng)市、縣(市)政府批準的項目選址論證報告或控制性詳細規(guī)劃，劃定項目建設用地紅線，出具規(guī)劃設計條件。

(二)實行點狀布局、垂直開發(fā)。項目區(qū)內建設用地布局應依山順勢、錯落有致、間距適宜。建設用地原則上按建筑落地面積進行開發(fā)。對未納入建設用地開發(fā)的，可作為生態(tài)保留用地。對交通便利、緊鄰城鎮(zhèn)周邊、納入城鎮(zhèn)建設用地開發(fā)的區(qū)塊，可以實行單個地塊開發(fā)，也可以實行點狀布局多個地塊組合開發(fā)。對結合異地搬遷、新農(nóng)村建設等工作，通過規(guī)劃引導納入村莊建設的區(qū)塊，可以實行點狀或帶狀布局多個地塊組合開發(fā)。對充分依托山林自然風景資源，進行生態(tài)(農(nóng)業(yè))旅游、休閑度假等項目開發(fā)的區(qū)塊，可以實行點狀布局多個地塊組合開發(fā)。

(三)實行征轉分離、分類管理。對開發(fā)項目區(qū)內建設占用的土地，按照建多少、轉多少的原則，依法辦理農(nóng)用地轉用和土地征收手續(xù)(單獨組件，實施專項管理)，按建設用地管理。對生態(tài)保留用地，可根據(jù)項目開發(fā)需要，在嚴格控制用地范圍和規(guī)模的前提下，依法辦理土地征收手續(xù)(不得涉及永久基本農(nóng)田)，按國有農(nóng)用地管理;或依法辦理集體土地流轉手續(xù)，仍按集體農(nóng)用地管理。對符合農(nóng)村道路建設條件的，可以納入農(nóng)村道路用地管理;符合林道建設條件的，可以納入林業(yè)生產(chǎn)設施用地管理。

(四)實行點面結合、差別供地。開發(fā)建設項目實行項目區(qū)供地，項目區(qū)為單個地塊的，按建設地塊單個供地;項目區(qū)為多個地塊的，按建設地塊組合供地。項目區(qū)內建設地塊用途符合劃撥用地目錄的，可以按劃撥方式供地;經(jīng)營性用地須嚴格按照公開方式出讓。對已辦理土地征收手續(xù)的生態(tài)保留用地，由市、縣(市)政府授權有關部門以租賃方式與項目業(yè)主單位簽訂使用合同并依法依規(guī)明確使用限制條件;對不實施土地征收的生態(tài)保留用地，由村集體經(jīng)濟組織以流轉方式與項目業(yè)主單位簽訂使用合同并依法依規(guī)明確使用限制條件。對項目區(qū)內的規(guī)劃建設，應按照建設生態(tài)型村鎮(zhèn)的要求，嚴格控制建筑層高和密度。

(五)實行以宗確權、一證多地。對項目為單個地塊供地的，以地塊為宗地進行土地確權登記發(fā)證;對項目為多個地塊組合供地的，以各地塊為宗地進行土地確權登記，可按項目內各地塊的不同規(guī)劃用途或產(chǎn)權管理需要，核發(fā)一宗地一證書或多宗地一證書。除法律法規(guī)、土地出讓合同或市、縣(市)政府批準文件規(guī)定外，不得將項目內各地塊進行分割轉讓或抵押登記。對辦理只征收不轉用的生態(tài)保留用地，可參照國有農(nóng)用地的登記要求，依據(jù)市、縣(市)政府批準(授權)文件確定的主體、用途等進行土地確權登記發(fā)證。

四、嚴格開發(fā)建設管理

(一)嚴格開發(fā)建設條件。建立低丘緩坡開發(fā)建設項目準入機制。低丘緩坡開發(fā)建設應選址在坡度6度以上25度以下的非耕地范圍內。開發(fā)建設區(qū)塊應安排符合當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展實際需求、適宜在低丘緩坡上建設的項目，禁止工業(yè)項目、別墅類房地產(chǎn)開發(fā)項目，嚴格控制其他房地產(chǎn)開發(fā)項目。建設項目用地應符合生態(tài)保護紅線和水土保持、地質災害防治等要求，不得涉及飲用水水源保護區(qū)(含農(nóng)村飲用水水源保護范圍)或自然保護區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)、地質災害隱患點或高易發(fā)區(qū)、土地流失重點預防區(qū)或治理區(qū)、山洪溝道、Ⅰ級保護林地以及土地利用總體規(guī)劃劃定的禁止建設區(qū)等區(qū)域。各地要結合實際，建立項目準入負面清單，嚴格禁止不符合低丘緩坡資源開發(fā)利用條件的各類建設項目。

(二)嚴格開發(fā)建設核準。建立低丘緩坡開發(fā)建設項目部門聯(lián)合立項審查制度。所有低丘緩坡開發(fā)建設項目須認真做好環(huán)境影響評價、水土保持方案編制、地質災害危險性評估和壓覆礦產(chǎn)資源評估等前期工作，確保生態(tài)、環(huán)境、水土、地質等方面安全。建設項目涉及農(nóng)用地轉用和土地征收的，須嚴格按規(guī)定審批權限和程序辦理報批手續(xù)。建設項目涉及使用林地的，應根據(jù)項目建設用地實際布局與需求辦理林地(林木采伐)審批手續(xù)，嚴格落實森林面積占補平衡;需要進行林地保護利用規(guī)劃調整的，應按原審批程序申報核準后方可開發(fā)建設。建設項目涉及占用水域的，應做好占用水域影響評價和占補平衡，并根據(jù)水域保護或水系調整方案辦理審批手續(xù)。

(三)嚴格開發(fā)建設監(jiān)管。制定和完善低丘緩坡開發(fā)建設項目實施和管理制度。加強對項目建設全過程動態(tài)監(jiān)管，全面落實生態(tài)保護、水土保持、地質災害防治等各項措施，避免因工程施工造成水土流失或發(fā)生次生地質災害。對因受地質、地形、地物影響，確需調整開發(fā)建設地塊位置的，須由項目業(yè)主單位提出申請，經(jīng)原批準機關批準同意后進行調整，調整地塊面積不得超過原地塊批準農(nóng)用地轉用面積，調整地塊范圍不得超過項目區(qū)內原批準征地范圍。對因地塊調整實際用地位置發(fā)生變化的，應根據(jù)調整的相關審批文件和土地勘測定界報告等材料，進行不動產(chǎn)登記。

五、切實落實保障措施

(一)加強組織保障。建立政府負責、部門協(xié)同、公眾參與、社會監(jiān)督的工作機制，深化“最多跑一次”改革，優(yōu)化、減少相關審批事項，切實做好低丘緩坡資源開發(fā)利用工作。國土資源部門要做好建設項目用地審核、地質災害危險性評估和防護措施落實監(jiān)督工作;農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作部門要做好低丘緩坡資源開發(fā)利用中美麗鄉(xiāng)村和新農(nóng)村建設的指導工作;發(fā)展改革部門要做好低丘緩坡綜合開發(fā)利用規(guī)劃和建設項目的審核(審批、核準、備案)工作;財政部門要做好建設項目配套基礎設施建設資金的籌集和使用監(jiān)管工作;環(huán)保部門要做好建設項目環(huán)境影響評價審核及指導、監(jiān)督、檢查環(huán)保措施的落實工作;規(guī)劃、建設部門要做好建設項目用地規(guī)劃選址、建筑設計審核和施工監(jiān)管工作;交通運輸部門要做好建設項目道路規(guī)劃、設計審核、建設監(jiān)管工作;水利部門要做好建設項目水土保持方案審核、涉水項目審批和防洪、水土保持措施落實監(jiān)督工作;林業(yè)部門要做好建設項目使用林地和采伐林木審核、林相改造和森林生態(tài)提升指導工作;其他相關部門要根據(jù)各自職責，積極參與和支持低丘緩坡資源開發(fā)利用工作。對因工作落實不到位，造成低丘緩坡資源開發(fā)利用安全、生態(tài)責任事故的單位和個人，要嚴肅追究責任。

(二)加大配套建設。做好低丘緩坡開發(fā)建設項目配套基礎設施建設，保障項目建設順利實施。對開發(fā)為村莊建設用地的，要統(tǒng)籌整合農(nóng)房改造、美麗鄉(xiāng)村建設、地質災害治理等政策資金，切實抓好項目區(qū)內外公共服務基礎設施建設;對開發(fā)為城鎮(zhèn)建設用地的，要將項目區(qū)外配套基礎設施納入城鎮(zhèn)市政工程建設，落實專項建設資金，確保配套工程實施到位;對開發(fā)為生態(tài)休閑、度假旅游等建設用地的，要結合農(nóng)村水網(wǎng)、電網(wǎng)、路網(wǎng)等改造提升工程，統(tǒng)籌落實通水、通電、通路等基礎設施建設。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標、耕地占補平衡指標通過有償調劑所得收益，要依法用于農(nóng)村基礎設施、公共服務設施建設和墾造耕地等。

(三)做好績效評估。建立低丘緩坡資源開發(fā)利用績效評估制度，強化開發(fā)項目建設跟蹤指導、監(jiān)督監(jiān)管及結果反饋工作機制，及時發(fā)現(xiàn)問題、研究解決問題，不斷總結經(jīng)驗、完善政策，確保低丘緩坡資源開發(fā)利用安全規(guī)范有序進行。省國土資源廳要會同省級有關部門適時組織開展全省低丘緩坡建設用地開發(fā)利用績效評估，切實做好“坡地村鎮(zhèn)”建設相關政策的落實和指導、監(jiān)管等工作。市、縣(市)政府要定期組織開展低丘緩坡建設用地開發(fā)利用情況評估，及時研究解決問題，重大問題及時向省級相關部門反映。

本意見自2018年8月1日起施行。

浙江省人民政府辦公廳

2018年6月28日